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漫修东吴学术论坛(第61讲):关于监察立法的若干思考

发布者:范茜发布时间:2021-06-15浏览次数:335

6月10日下午,漫修东吴学术论坛在亚洲必赢国际437app二楼B201会议室如期召开。本次讲座邀请了武汉大学法学院教授、博导、《法学评论》主编秦前红作为主讲嘉宾,由我院院长、教授、博导方新军担任主持人,并由杨海坤教授、李晓明教授、上官丕亮教授、黄学贤教授、王克稳教授以及程雪阳教授作为与谈人。

秦前红教授为教育部长江学者特聘教授,武汉大学法学院教授、博士生导师,武汉大学珞珈特聘教授,《法学评论》主编,武汉大学社会科学学部学术委员会委员。武汉大学宪法与法治国家研究中心主任,最高人民检察院行政检察研究基地·武汉大学行政检察研究中心主任。享受国务院特殊津贴,入选教育部“新世纪优秀人才”支持计划。 兼任中国法学会宪法学研究会副会长,中国港澳基本法研究会副会长,中国法学期刊研究会副会长,湖北省地方立法研究会会长,中共湖北省委法律顾问,湖北省人大常委会立法顾问,湖北省政协法律顾问,武汉市人大常委会立法高级顾问,广州市政府法律顾问,湖北省政府第二届、第三届行政复议专家组组长,武汉市第十二届政协常委等职务。曾任第十届、第十一届武汉市人大常委会委员、法制委员会委员等。


讲座伊始,秦前红教授提出,在中国监察制度改革中,实践是走在理论和制度之前的,所以在立法中存在很多问题尚未明确。例如在改革之初面对的第一个问题就是授权试点,决定暂时中止刑事诉讼法、刑法包括有关法律的实行。接着,秦教授深入分析了全国人民代表大会制度,提出全国人民代表大会之所以是一个复合制的结构,是为了弥补其功能缺失的问题。而自从监察制度改革之后,全国人大和全国人大常委会的立法权限界线是不清晰的,这从时效性上是合理的,但是从规范性上难以从理论上解释这一现状。与之相关的问题是基本法和普通法效力界线的划分问题,针对这一问题,秦教授举了制定香港国安法的例子,说明在逻辑的前提之上,其他法应该与基本法保持一致。在此基础之上,可以遵循传统的体系,也可以提出新的理论。


而对于监察法立法的问题,其一,立法的模式的选择。秦教授提出过去中国采取的是分散立法的模式,而由于分散立法的模式一时无法解决监察的实际问题,所以监察法采取的是综合立法模式,但是综合立法只有69条,远远无法满足监察领域实践运用制度供给的需要。其二,是监察法和修宪的关系问题。秦教授提到,2018年修宪的一个重要原因是为了监察制度的改革。针对很多行政法的学者认为不需要修宪的问题,秦教授引用了宪法第六十一条,并对此条表达出了独到的见解,认为从解释方法来说,对于此条第1款不能简单地只做文义解释,而应该做体系的解释和目的的解释。因此对于宪法中先前没有的国家机关,应该先修宪再解决相关问题。而针对与监察制度相关的修宪问题,秦教授提出2018年修宪相较于1982年修宪提供了一个新的值得研究的宪法样本,即修宪时是否要修改宪法条文序号的问题。秦前红教授提出尽管从先前的四次修宪都没有改变宪法条文序号,但是2018年的修宪增加了五条,变为了一百四十三条。而改变序号会导致在表决的时候增加表决的次数,从而产生现行宪法是以2018年宪法,而不是以1982年宪法这一表述等一系列值得探究的问题。


然后,秦教授提到了监察法规的制定权。中国作为一个大国,拥有多元化多层级的繁杂的立法体系,其中所有的国家机关都有广义的立法权,那么按照这个推论以及现实的制度供给需要,监委也应该有监察法规的制定权。但是如果给予了这一制定权,将会出现各种问题。第一,如果一个权力很大的机关既有司法权也有立法权,这可能会导致不良的后果。尽管有监管的手段,但是是否能形成一个实质有效的监管体系,其最终的答案尚未清楚。第二,监察法规出台之后,从立法上,和地方法规、行政法规在效力位阶上是什么关系,秦教授认为监察法规应该低于行政法规。监察机关应该是作为一个刹车,应当松弛有度。而针对监察法规和行政法规效力位阶这一有争议的问题,秦教授认为这需要更加严谨的社会科学研究或者实证研究去解决。第三,是如何处理监察法之中政治性和法律性的问题,这一问题可以具化为如何解决党规和国法之间的问题。秦前红教授举了一个例子,即有关用党规体系实现环境的治理。而从中国政治架构的角度而言,秦教授认为运用党规把握住了问题的症结,比具体法律要更加管用。正是因为如此,在中国实际部门的官员很少有人清楚党规和国法的界线。从具体党规的效力而言,党规对于外部具有外移性,并且从过去间接的影响逐渐变为现在直接的影响。同时,秦前红教授认为党规正在成为一个普遍性的执法依据,且有可能会成为司法援引中合理性的依据。而将来党规究竟会如何发展,与国法之间的关系会如何发展是很值得研究的问题。

接着,秦教授又提出一个问题,即如何处理监察法的监督、检察院的监督和人大的监督这三者的关系,而这又涉及到监委是否要对人大负责并向其汇报工作这一问题。对此秦前红教授描述了他自己的观点——监委如果完全不表现出对人大负责并汇报工作,那么社会主义民主制度的逻辑就无法形成闭环。除此之外,针对监委能不能把人大代表作为监察对象这一问题,秦教授主张的回答是否定的,只能在特定的情况下进行监察,而不能在广泛的意义上讨论这一情况。

最后,秦教授提出了三个问题。其一,如何派出和派驻机构。这一问题是重要的理论和实践问题。对此,其举了一个例子,即中国人感受腐败主要是在基层,但是基层的监察机关并不完善,这一问题需要探讨。其二,针对高校这种事业单位和企业这种单位,应该如何派出。对此,秦教授举了银行的例子。在监察法中给国有企业监察官的待遇留了一个缺口,同时拥有企业的待遇和国家的职权,这种问题还有待研究。其三,监察法的法典化。秦教授认为,等相关理论日趋成熟,可以直接指定监察法典,从而有利于解决法制统一和限制公权力的问题。

秦前红教授观点鲜明、讲述内容详实、例证充分,与会者都受益良多且就相关问题展开了热烈的讨论和研究。我院教授也提出了许多现实性的问题,并与秦前红教授深切地探讨和互动,同学们也与秦教授展开了积极的提问、讨论。


(供稿人:刘畅)